Nous entendons tous parler, à un moment ou à un autre, du FMI, de la BCE, de la Réserve fédérale américaine ou du G20. Qu’il s’agisse d’une hausse des taux d’emprunt, d’une banque qui fait faillite ou d’un pays qui demande l’aide du FMI, tous ces événements peuvent avoir une incidence plus ou moins directe sur nos vies. Il est cependant difficile de comprendre qui décide quoi et comment ces institutions s’articulent.
Après avoir vu ce qu’est la financiarisation, qui sont ses acteurs et comment fonctionnent les marchés, j’ai voulu dresser un petit panoptique de ces institutions qui encadrent la finance mondiale. Le but est de comprendre qui fixe les règles, qui détient réellement le pouvoir et qui peut les contester lorsque le système entre en crise.
Une finance qui dépasse les frontières et change d’envergure
Pendant longtemps, les systèmes financiers étaient surtout organisés à l’échelle nationale. Les banques exerçaient principalement leur activité dans leur propre pays. Les mouvements de capitaux étaient aussi beaucoup plus contrôlés qu’aujourd’hui.
À partir des années 1970, et surtout dans les années 1980, la situation change. Les contrôles sur les mouvements de capitaux sont progressivement levés dans de nombreux pays. Les marchés financiers sont libéralisés. Les banques et les investisseurs peuvent plus facilement placer leur argent à l’étranger.
La finance change alors d’échelle. Une banque française peut emprunter sur un marché étranger, acheter des titres émis dans un autre pays ou investir dans une entreprise située à l’autre bout du monde. Les capitaux circulent rapidement entre les grandes places financières telles que New York, Tokyo, Dubaï et bien d’autres encore.
Cette circulation est aussi un élément de fragilité. Les acteurs financiers sont de plus en plus liés entre eux. Un problème qui survient dans un pays peut donc se transmettre à d’autres. La crise financière de 2008 en a été la parfaite illustration.
La question est alors de savoir comment réguler un système financier qui fonctionne à l’échelle mondiale alors que le pouvoir politique reste principalement organisé au niveau des États.
Le FMI : intervenir lorsque les États sont en difficulté
Le Fonds monétaire international, le FMI, est l’une des principales institutions financières internationales. Il a été créé en 1944, lors des accords de Bretton Woods. Son objectif était notamment de contribuer à la stabilité du système monétaire international.
Son rôle est différent de celui d’une banque centrale. Le FMI ne fixe pas les taux d’intérêt mondiaux. Il ne crée pas non plus une monnaie mondiale utilisée par les particuliers et les entreprises.
Il intervient surtout lorsqu’un État rencontre de graves difficultés financières. Cela peut arriver lorsqu’il ne dispose plus de suffisamment de devises pour payer ses importations ou lorsqu’il ne parvient plus à honorer ses engagements financiers.
Le FMI peut alors lui accorder des prêts. Mais ces prêts ne sont pas sans conditions. Le pays bénéficiaire doit généralement mettre en œuvre des réformes destinées à rétablir ses finances et sa capacité de remboursement. Ces mesures peuvent concerner les dépenses publiques, la fiscalité, les entreprises publiques ou encore le système bancaire.
C’est ici que le FMI est fortement critiqué. Ses programmes d’aide ont souvent été associés à des politiques de réduction des dépenses publiques, de privatisation ou de libéralisation économique. Les défenseurs du FMI y voient des mesures nécessaires pour rétablir la stabilité financière. Ses détracteurs estiment au contraire que ces politiques peuvent aggraver les difficultés sociales et faire peser le coût des crises sur les populations.
Le débat est ancien. Mais il révèle quelque chose d’important : lorsqu’une institution financière internationale prête de l’argent à un État en difficulté, elle ne se contente pas de lui fournir des liquidités. Elle peut aussi peser sur les choix économiques et politiques de ce pays.
La BRI : la « banque des banques centrales »
La Banque des règlements internationaux, ou BRI, est beaucoup moins connue du grand public. Elle joue pourtant un rôle important dans cette architecture.
Fondée en 1930 et installée à Bâle, en Suisse, elle avait à l’origine une fonction liée notamment au règlement des réparations de guerre allemandes. Elle est devenue progressivement un lieu de coopération entre banques centrales et autorités financières.
On la présente souvent comme la « banque des banques centrales ». Elle ne prête pas aux particuliers ni aux entreprises. Elle permet surtout aux banques centrales et aux autorités de supervision de se rencontrer, d’échanger des informations et d’analyser les risques financiers.
C’est notamment en son sein que siège le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire. Celui-ci élabore des standards internationaux destinés à renforcer la solidité des banques. Ils concernent notamment les fonds propres que les banques doivent détenir, les risques qu’elles prennent et leur capacité à résister à une crise.
Il faut cependant bien comprendre le statut de ces règles. Les accords de Bâle ne sont pas des lois mondiales. Le Comité de Bâle ne dispose pas d’un pouvoir législatif. Il élabore des standards que les différents pays peuvent ensuite intégrer dans leur propre réglementation.
L’Europe, par exemple, a repris une grande partie de ces normes dans son droit bancaire.
Cela pose une question moins visible : qui participe à l’élaboration de ces règles et selon quels critères ? Nous sommes ici dans un univers très technique, dominé par les banques centrales, les autorités de supervision et les spécialistes de la finance. Les décisions ne sont pas prises par un Parlement mondial élu. Elles sont négociées entre experts et autorités nationales, puis traduites en droit par les États ou les institutions régionales.
Le G20 : quand les grandes puissances se coordonnent
La crise financière de 2008 a montré les limites d’une régulation organisée uniquement au niveau national. Les grandes banques internationales étaient devenues tellement interconnectées qu’une crise partie des États-Unis pouvait rapidement toucher l’Europe et le reste du monde.
Le G20 a alors pris une importance particulière. Il réunit les pays les plus puissants économiquement et représente une grande partie de l’économie mondiale.
Après la crise de 2008, ses membres ont cherché à renforcer la coopération internationale. Leur objectif était notamment d’éviter qu’une nouvelle crise de cette ampleur ne se reproduise.
Mais le G20 n’est pas un gouvernement mondial. Il ne vote pas des lois qui s’imposeraient directement aux banques de tous les pays. Il ne peut que fixer des orientations politiques. Des institutions spécialisées travaillent ensuite sur la mise en place des règles plus précises.
C’est une caractéristique importante de la gouvernance financière mondiale : le pouvoir est dispersé. Les grandes puissances définissent des orientations. Les institutions internationales élaborent des standards. Les autorités nationales ou régionales les transforment ensuite en règles applicables.
Mais cette organisation n’est pas non plus très équilibrée. Toutes les puissances n’ont pas les mêmes capacités à défendre leurs intérêts du fait des grandes différences de niveau entre leur économie, leur monnaie, leur marché financier intérieur et leur poids dans les relations internationales.
Le Conseil de stabilité financière : surveiller l’ensemble du système
La crise de 2008 a également conduit à renforcer le rôle du Conseil de stabilité financière. Créé sous sa forme actuelle en 2009, il cherche notamment à identifier les risques susceptibles de menacer l’ensemble du système financier.
Cette notion de « risque systémique » est essentielle pour comprendre la finance moderne. Le problème n’est pas seulement qu’une banque puisse faire faillite. Si elle est fortement liée à d’autres établissements, à des fonds d’investissement ou à des marchés financiers, sa faillite peut provoquer une réaction en chaîne.
C’est ce qui avait rendu la crise de 2008 si dangereuse. Des établissements situés dans différents pays détenaient des actifs liés aux mêmes marchés. Ils étaient aussi fortement dépendants les uns des autres. Une crise partie du marché immobilier américain a donc fini par fragiliser des banques et des institutions financières dans de nombreux pays.
Le Conseil de stabilité financière cherche ainsi à regarder la finance comme un système dans son ensemble. Il ne s’agit plus seulement de surveiller chaque établissement séparément.
Mais là encore, la question du pouvoir demeure. Le Conseil peut coordonner et formuler des recommandations, mais il ne constitue pas une autorité mondiale disposant d’un pouvoir direct sur les banques de tous les pays. La mise en œuvre dépend ensuite des États et des autorités régionales.
Les États-Unis : un pouvoir financier qui dépasse leurs frontières
Cette organisation internationale ne doit toutefois pas donner l’impression que toutes les puissances disposent du même poids.
Les États-Unis occupent une position particulière dans le système financier mondial. Leur puissance repose notamment sur le rôle international du dollar et sur celui de leurs marchés financiers.
La Réserve fédérale américaine, la Fed, peut ainsi prendre des décisions qui ont des conséquences bien au-delà des États-Unis. Une hausse des taux américains peut modifier les mouvements de capitaux dans le monde. Elle peut aussi influencer les taux d’intérêt d’autres pays et rendre plus difficile le financement de certains États ou entreprises qui empruntent en dollars.
Le poids du dollar donne également aux autorités américaines un pouvoir particulier dans certaines opérations financières internationales. Une opération réalisée en dehors des États-Unis peut être concernée par les règles américaines lorsqu’elle passe par le système financier en dollars ou implique des acteurs soumis à la juridiction américaine.
Cela montre une chose essentielle : la gouvernance de la finance mondiale ne repose pas uniquement sur des institutions internationales. Elle dépend aussi du poids économique et financier des grandes puissances.
Et l’Europe dans tout cela ?
L’Union européenne constitue elle-même un niveau important de cette architecture.
Les standards internationaux élaborés notamment dans le cadre du Comité de Bâle sont repris et adaptés dans la réglementation européenne. L’Europe possède aussi ses propres institutions et ses propres règles en matière bancaire et financière.
La Banque centrale européenne joue un rôle central dans la politique monétaire de la zone euro. Elle fixe les taux directeurs et intervient sur les marchés financiers. Le système bancaire européen est également soumis à des règles communes. Elles concernent notamment les fonds propres et les risques pris par les établissements.
À l’échelle française, la Banque de France participe au fonctionnement de l’Eurosystème et à la supervision bancaire. L’Autorité des marchés financiers, l’AMF, surveille quant à elle les marchés financiers et leurs acteurs en France.
On retrouve donc plusieurs étages : le niveau mondial, le niveau européen et le niveau national. Une règle qui semble européenne ou française peut ainsi être le résultat d’un processus commencé plusieurs niveaux plus haut.
Mais l’Europe a elle aussi fait un choix politique important en donnant une grande indépendance à la BCE. Celle-ci conduit la politique monétaire de la zone euro sans recevoir d’instructions des gouvernements. Cette indépendance est présentée comme une garantie contre les pressions politiques à court terme. Elle pose aussi une question démocratique : comment contrôler une institution qui dispose d’un pouvoir économique considérable mais qui n’est pas soumise à l’autorité directe d’un gouvernement élu ?
Qui gouverne réellement la finance mondiale ?
Arrivé à ce stade, on peut constater que la finance mondiale n’est pas un espace sans règles. Elle est au contraire extrêmement réglementée. Mais il n’existe pas une autorité unique qui commanderait l’ensemble du système.
Le FMI intervient auprès des États en difficulté. La BRI et le Comité de Bâle participent à l’élaboration des standards bancaires internationaux. Le G20 fixe des orientations politiques communes. Le Conseil de stabilité financière cherche à identifier les risques qui menacent l’ensemble du système. Les banques centrales conduisent leur politique monétaire. Les institutions européennes transforment certaines normes internationales en droit contraignant. Les autorités nationales appliquent ensuite ces règles et contrôlent les acteurs financiers.
Cette organisation s’est construite progressivement. Elle est souvent née de crises ou de transformations du système financier. Elle n’est donc pas le résultat d’un grand plan unique. Elle est plutôt le produit de plusieurs décennies de mondialisation financière et de tentatives pour éviter qu’une crise locale ne devienne une crise mondiale.
Mais cette architecture soulève une question politique importante. Plus la finance s’est mondialisée, plus sa régulation s’est organisée à plusieurs niveaux, sans qu’apparaisse pour autant une véritable autorité politique mondiale capable de décider pour l’ensemble du système.
La finance mondiale n’est donc pas « sans contrôle ». Le problème est plutôt de savoir qui contrôle ceux qui la contrôlent.
Une partie des décisions est prise dans des institutions internationales ou dans des banques centrales indépendantes. Elles répondent à de vrais problèmes et ont parfois permis d’éviter que des crises ne deviennent encore plus graves. Mais leurs décisions peuvent aussi avoir des conséquences très concrètes sur les dépenses publiques, le crédit, l’emploi ou le niveau de vie.
Le véritable enjeu est donc aussi démocratique : lorsque des décisions économiques ont de telles conséquences, qui doit pouvoir les contester ? Et qui doit finalement en répondre devant les citoyens ?
C’est peut-être l’un des paradoxes de la financiarisation : la finance s’est mondialisée beaucoup plus vite que le pouvoir politique capable de l’encadrer.
Crédit photo : wal 172619. Pixabay.
